十四屆全國人大常委會第六次會議對《中華人民共和國關(guān)稅法（草案）》（以下簡稱《關(guān)稅法（草案）》）進(jìn)行了審議，并于2023年12月29日公布，征求公眾意見。
《關(guān)稅法（草案）》是我國行政立法的一件大事，務(wù)必慎重審議、博采眾議、務(wù)求公正合理。根據(jù)多年參與解決海關(guān)納稅爭議實(shí)踐，特提出意見如下：
一、《關(guān)稅法（草案）》的立法目的應(yīng)當(dāng)增加維護(hù)納稅人合法權(quán)益的內(nèi)容。
《關(guān)稅法（草案）》第一條規(guī)定的立法目的是：“為了推進(jìn)高水平對外開放,維護(hù)國家主權(quán)和利益,促進(jìn)對外貿(mào)易,維護(hù)進(jìn)出口秩序,規(guī)范關(guān)稅的征收和繳納”。作者認(rèn)為，這一目的無可厚非，但是它卻過分強(qiáng)調(diào)了國家利益、執(zhí)法權(quán)力，卻忽視了納稅人權(quán)益保護(hù)的表述，這會導(dǎo)致兩者權(quán)重失衡。關(guān)稅征管是行政執(zhí)法活動，行政執(zhí)法活動除了維護(hù)國家利益、社會秩序外，還要保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，體現(xiàn)公平正義，實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展。因此，建議在維護(hù)進(jìn)出口秩序后加上“和納稅人合法權(quán)益”。
二、《中華人民共和國進(jìn)出口稅則》不宜作為關(guān)稅法附件。
從目前立法來看，《稅則》是《中華人民共和國進(jìn)出口關(guān)稅條例》（以下簡稱《關(guān)稅條例》）的附件，其效力等于行政法規(guī)。鑒于《關(guān)稅法（草案）》第五條已授予國務(wù)院設(shè)立的關(guān)稅稅則委員會提出《稅則》調(diào)整建議,編纂、發(fā)布調(diào)整后的《稅則》，解釋《稅則》的稅目、稅率等項(xiàng)權(quán)力，因此，沒有必要將其作為關(guān)稅法附件。《稅則》沿用目前做法及《關(guān)稅法（草案）》規(guī)定，由國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會發(fā)布即可。作為法律的附件，是法律的組成部分，如果將其作為附件，會有立法上的困難，即每年《稅則》都要發(fā)布一次，每年度內(nèi)稅則的相關(guān)內(nèi)容（稅目、稅率等）都可能會有新的變化調(diào)整，而作為法律及法律附件則需要一定的長期穩(wěn)定性。
三、《關(guān)稅法（草案）》的“完成申報(bào)”應(yīng)當(dāng)與《海關(guān)法》的“申報(bào)”表述相一致。
關(guān)于申報(bào)，《關(guān)稅法（草案）》第十八條：“進(jìn)出口貨物、進(jìn)境物品,應(yīng)當(dāng)適用納稅人、扣繳義務(wù)人完成申報(bào)之日實(shí)施的稅率，進(jìn)口貨物到達(dá)前,經(jīng)海關(guān)核準(zhǔn)先行申報(bào)的,應(yīng)當(dāng)適用裝載該 貨物的運(yùn)輸工具申報(bào)進(jìn)境之日實(shí)施的稅率。”而現(xiàn)行《海關(guān)法》第二十四條第二款規(guī)定：“進(jìn)口貨物的收貨人應(yīng)當(dāng)自運(yùn)輸工具申報(bào)進(jìn)境之日起十四日內(nèi)，出口貨物的發(fā)貨人除海關(guān)特準(zhǔn)的外應(yīng)當(dāng)在貨物運(yùn)抵海關(guān)監(jiān)管區(qū)后、裝貨的二十四小時(shí)以前，向海關(guān)申報(bào)。”《關(guān)稅條例》第十五條規(guī)定：“進(jìn)出口貨物，應(yīng)當(dāng)適用海關(guān)接受該貨物申報(bào)進(jìn)口或者出口之日實(shí)施的稅率。”
現(xiàn)行《海關(guān)法》《關(guān)稅條例》用的都是“申報(bào)”一詞，如果加上“完成”一詞，似有多余之嫌。
四、《關(guān)稅法（草案）》第三十條關(guān)于海關(guān)化驗(yàn)的表述應(yīng)當(dāng)更加完善與規(guī)范。
《關(guān)稅法（草案）》第三十條規(guī)定：“海關(guān)可以依申請或者依職權(quán),對進(jìn)出口貨物、進(jìn)境物品的計(jì)稅價(jià)格、商品歸類和原產(chǎn)地進(jìn)行確定，必要時(shí),海關(guān)可以組織化驗(yàn)、檢驗(yàn),并將海關(guān)認(rèn)定的化驗(yàn)、檢驗(yàn)結(jié)果作為確定計(jì)稅價(jià)格、商品歸類和原產(chǎn)地的依據(jù)。”
對此建議如下：
（一）這里“進(jìn)行確定”應(yīng)當(dāng)改為“予以審查確定”，因?yàn)?，確定本身需要一定的過程，而經(jīng)海關(guān)審查意味著海關(guān)不只是直接確定，還要更加強(qiáng)調(diào)審查的過程，此過程中有納稅人的參與；
（二）海關(guān)化驗(yàn)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)的問題是，企業(yè)并不認(rèn)同海關(guān)組織的化驗(yàn)、檢驗(yàn)所得出的結(jié)論，而企業(yè)自行送交有資質(zhì)的化驗(yàn)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所作出的結(jié)論，海關(guān)又不認(rèn)同。為此建議，在有爭議的情況下，海關(guān)也同意企業(yè)關(guān)于送交第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行化驗(yàn)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的意見，條文修改為“必要時(shí),海關(guān)可以組織化驗(yàn)、檢驗(yàn),納稅人對此有異議的，可以提出申請，雙方可以共同委托并提交第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行化驗(yàn)、檢驗(yàn)，并將該機(jī)構(gòu)的化驗(yàn)、檢驗(yàn)結(jié)果作為.......”
(三)海關(guān)化驗(yàn)只能解決商品歸類所涉及到的品名、規(guī)格、型號、成份、含量、功能、運(yùn)作原理等的確定，作為商品歸類的參考依據(jù)，而對計(jì)稅價(jià)格、原產(chǎn)地的確定不具參考意義。
五、《關(guān)稅法（草案）》對應(yīng)納稅額進(jìn)行確認(rèn)應(yīng)增加程序內(nèi)容，體現(xiàn)程序正義、公平合理，允許納稅人申辯、陳述。
《關(guān)稅法（草案）》設(shè)專章“應(yīng)納稅額”（第二章），第四章“征收管理”規(guī)定了海關(guān)對應(yīng)納稅額確認(rèn)，條款如下：
“第四十四條 自納稅人、扣繳義務(wù)人繳納稅款或者貨物放行之日起三年內(nèi),海關(guān)有權(quán)對納稅人、扣繳義務(wù)人的應(yīng)納稅額進(jìn)行確認(rèn)。
對有走私或者其他違反海關(guān)監(jiān)管規(guī)定行為的,海關(guān)對其偷逃稅額或者應(yīng)納稅額進(jìn)行確認(rèn)不受前款規(guī)定期限的限制,并有權(quán)通過核定的方式確認(rèn)。
第四十五條?海關(guān)確認(rèn)的應(yīng)納稅額與納稅人、扣繳義務(wù)人申報(bào)的稅額不一致的,海關(guān)應(yīng)當(dāng)向納稅人、扣繳義務(wù)人出具稅額確認(rèn)書納稅人、扣繳義務(wù)人應(yīng)當(dāng)按照稅額確認(rèn)書載明的應(yīng)納稅額,在海關(guān)規(guī)定的期限內(nèi)補(bǔ)繳稅款或者辦理退稅手續(xù)。
對依照前款規(guī)定需要補(bǔ)繳稅款的納稅人、扣繳義務(wù)人,可以適用本法第四十三條的規(guī)定。”
根據(jù)上述條款，只要“海關(guān)確認(rèn)的應(yīng)納稅額與納稅人、扣繳義務(wù)人申報(bào)的稅額不一致的”，海關(guān)就會出具稅額確認(rèn)書，納稅人面臨補(bǔ)稅三年的后果。但是稅額確認(rèn)書中的應(yīng)納稅額是如何確定的，其中包括各個計(jì)稅要素如貨物數(shù)量、單位、計(jì)稅方式、計(jì)稅價(jià)格、商品歸類、原產(chǎn)地等如何確定，為了體現(xiàn)程序正義與公平合理，應(yīng)當(dāng)允許納稅人參與，進(jìn)行申辯、陳述意見。尤其是，出具稅額確認(rèn)書是貨物放行之后且補(bǔ)征三年，對納稅人生產(chǎn)經(jīng)營影響較大。因此，建議在第四十五條增加第三款，內(nèi)容如下：
“海關(guān)在出具稅額確認(rèn)書前，應(yīng)當(dāng)就構(gòu)成應(yīng)納稅額的相關(guān)具體事項(xiàng)告知納稅人，納稅人對此可以提出申辯、陳述。”
或者干脆，授權(quán)海關(guān)總署就出具稅額確認(rèn)書作出規(guī)定。
六、《關(guān)稅法（草案）》不見“海關(guān)發(fā)現(xiàn)多征稅款”的處理情形，應(yīng)當(dāng)保留《關(guān)稅條例》的相關(guān)條款。
《關(guān)稅法（草案）》第五十條規(guī)定：“納稅人發(fā)現(xiàn)多繳稅款的,可以自繳納稅款之日起三年內(nèi),向海關(guān)書面申請退還多繳的稅款。海關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起三十日內(nèi)查實(shí)并通知納稅人辦理退還手續(xù),納稅人應(yīng)當(dāng)自 收到通知之日起三個月內(nèi)辦理退還手續(xù)。”而相應(yīng)地，《關(guān)稅條例》第五十二條第一款則規(guī)定：“海關(guān)發(fā)現(xiàn)多征稅款的，應(yīng)當(dāng)立即通知納稅義務(wù)人辦理退還手續(xù)。”
《關(guān)稅法（草案）》雖然保留了對“納稅人發(fā)現(xiàn)多繳稅款的”的處理結(jié)果，但是卻刪除了“海關(guān)發(fā)現(xiàn)多征稅款”的處理情形，是不應(yīng)該的。保留原規(guī)定，可以體現(xiàn)海關(guān)行政執(zhí)法的公平原則，使得國家稅收利益與納稅人合法利益間得以平衡。?
七、關(guān)稅納稅爭議復(fù)議前置之規(guī)定已不合時(shí)宜，希望新的立法能夠撥開迷霧、勇于擔(dān)當(dāng)，將這一規(guī)定刪除，更多更好地體現(xiàn)執(zhí)法為民、稅收為民的思想和執(zhí)政理念。
關(guān)于行政復(fù)議前置的規(guī)定，源于《行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。”關(guān)于復(fù)議前置的法律規(guī)定見于《海關(guān)法》，還有《稅收征收管理法》，都與稅收納稅爭議有關(guān)。從多年行政復(fù)議解決的情況看，由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)多是作出稅收征管決定機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)，上級機(jī)關(guān)源于各種理由維護(hù)自身形象而維持原稅收決定的居多，有的即便明知原稅收決定有錯，也不制止、糾正。
其實(shí)，稅收納稅爭議行政復(fù)議前置不外以下兩個原因：一是稅收爭議疑難，專業(yè)性強(qiáng)，二是稅收遵循應(yīng)收盡收，更多體現(xiàn)國家利益。這兩個原因其實(shí)都牽強(qiáng)，因?yàn)椋魏螤幾h事項(xiàng)都存在疑難，難道土地管理爭議、規(guī)劃管理爭議不疑難，一有疑難就想到先行行政處理是舊有的固化思維，卻增加了處理的難度，不能實(shí)現(xiàn)便捷、高效，反而使得爭議復(fù)雜化。讓更多的納稅爭議直接進(jìn)入行政訴訟解決領(lǐng)域，能夠督促行政執(zhí)法的公開、透明、公平、公正，也促使司法公開、透明、公平、公正。
與此同時(shí)，雖然稅收利益關(guān)乎國家利益，國家強(qiáng)調(diào)應(yīng)收盡收，但是納稅人利益也同樣重要，沒有納稅人利益，也談不上國家利益。應(yīng)收盡收之“應(yīng)”還充分體現(xiàn)了合法合規(guī)、依法行政的原則，這正是國家利益與納稅人利益的平衡點(diǎn)、協(xié)調(diào)處。
因此，讓納稅爭議直接進(jìn)入司法程序，有利于對稅收行政的法律監(jiān)督和司法監(jiān)督，有利于促進(jìn)依法行政，合法、公正地確保國家的稅收利益。
? （此文是對《中華人民共和國關(guān)稅法（草案）》修改的公眾意見，已于2024年1月27日提交中國人大網(wǎng)（www.npc.gov.cn））
深圳市進(jìn)出口商會“首席關(guān)務(wù)專家”。2006年創(chuàng)辦“海關(guān)律師網(wǎng)”
(http://www.essta.cn/)、編纂“海關(guān)法庫”,形成完整的海關(guān)與外貿(mào)法律體系。
著述：《海關(guān)估價(jià)與納稅爭議》 (與陳兵合著,于2024年1月由中國海關(guān)出版社出版發(fā)行); 《走私刑事辯護(hù)文 集》 (第一集、第二集);數(shù)百篇專業(yè)文章。
郵箱：sgd@customslawyer.cnguodong sun@landinglawyer.com