近日，國務院公布《關于修改〈消耗臭氧層物質(zhì)管理條例〉的決定》，自2024年3月1日起施行。修訂后的《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》是保護臭氧層和生態(tài)環(huán)境、應對氣候變化的重要舉措，對深度參與全球環(huán)境治理、以高水平履約推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。其中關于進出口部分，也加大了對于違法進出口消耗臭氧層物質(zhì)的處罰力度。本文對于消耗臭氧層物質(zhì)（ODS）進出口管制政策之含義與違法進出口之性質(zhì)作一闡述。
一、我國對消耗臭氧層物質(zhì)管制沿革。
為履行《關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》（倫敦修正案），加強對我國消耗臭氧層物質(zhì)的進出口管理，根據(jù)國務院批準的《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案（修訂稿）》，國家環(huán)境保護總局、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部、海關總署于一九九九年十月三日制定并發(fā)布《消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦法》（環(huán)發(fā)〔１９９９〕２７８號）。
之后為落實《關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》履約責任和義務，根據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》和《消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦法》有關規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部（原國家環(huán)境保護總局）、商務部（原對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部）、海關總署先后于2000年、2001年、2004年、2006年、2009年和2012年共同制定并發(fā)布了六批《中國進出口受控消耗臭氧層物質(zhì)名錄》，向社會公眾明確了我國根據(jù)議定書要求對原《名錄》中所列物質(zhì)實行進出口許可證管理制度，為依法實施消耗臭氧層物質(zhì)（ODS）進出口許可證審批提供了依據(jù)。
? ?為履行《保護臭氧層維也納公約》《關于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》及其修正案規(guī)定的義務，根據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》和《消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦法》有關規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部、商務部、海關總署以2021年第50號公告修訂發(fā)布了《中國進出口受控消耗臭氧層物質(zhì)名錄》（以下簡稱《名錄》）。至此，形成覆蓋《議定書》及其修正案所有管控物質(zhì)的《名錄》。
為落實《蒙特利爾議定書〈基加利修正案〉》履約新要求，完善創(chuàng)新管理制度體系，加大處罰力度震懾違法行為，2023年12月29日，國務院頒布新修訂的《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》，自2024年3月1日起施行。《條例》在全面總結(jié)消耗臭氧層物質(zhì)管理十多年實踐經(jīng)驗的基礎上，聚焦履行國際環(huán)境公約新形勢新要求，著力構(gòu)建完善全鏈條管理制度，強化法律責任，加強消耗臭氧層物質(zhì)和氫氟碳化物管理。
根據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》，國務院環(huán)境保護主管部門、國務院商務主管部門和海關總署聯(lián)合設立國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理機構(gòu)，對消耗臭氧層物質(zhì)的進出口實行統(tǒng)一監(jiān)督管理。
二、我國對消耗臭氧層物質(zhì)進出口管制方式和范圍。
現(xiàn)行有效的《名錄》是我國生態(tài)環(huán)境管理部門、商務部門、海關對消耗臭氧層物質(zhì)進出口實施管制的基礎。《名錄》包含了管制的消耗臭氧層物質(zhì)共68項，進出口列入《中國進出口受控消耗臭氧層物質(zhì)名錄》的消耗臭氧層物質(zhì)的單位，應當依照《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》的規(guī)定向國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理機構(gòu)申請進出口配額，領取進出口審批單，并提交擬進出口的消耗臭氧層物質(zhì)的品種、數(shù)量、來源、用途等情況的材料。
根據(jù)《名錄》，第1項“四氯化碳（受控用途）”、代號CTC為禁止進出口；第2項“四氯化碳（用于受控用途除外）”、代號CTC為禁止進口，但是不禁止出口；第6項“三氯三氯乙烷”（受控用途）、代號CFC113為禁止進出口；第10項“1，1，1-三氯乙烷/甲基氯仿（受控用途）”、代號CTA為禁止出口，不禁止進口。
根據(jù)《名錄》，除禁止進口、禁止出口或禁止進出口商品項以外的其他商品項均不禁止進口或禁止出口，而是實施進口許可證管理、出口許可證管理。
因此，根據(jù)《名錄》，我國對消耗臭氧層物質(zhì)進出口管制實際上分為禁止性管制措施和限制性管制措施兩種。禁止性管制措施意味著禁止進出口、不準進出口，而屬于許可證管理范圍之消耗臭氧層物質(zhì)則不禁止進出口，外貿(mào)經(jīng)營者可以依法申請配額和進出口許可證，在獲得配額和進出口許可證后即可向海關申報辦理進出口手續(xù)。
三、消耗臭氧層物質(zhì)進出口許可證之限制性屬性。
根據(jù)我國《對外貿(mào)易法》，國家為保護人的健康或者安全，保護動物、植物的生命或者健康，保護環(huán)境，需要限制或者禁止進口或者出口的，以及根據(jù)我國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定的規(guī)定，其他需要限制或者禁止進口或者出口的，可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口。國家對限制進口或者出口的貨物，實行配額、許可證等方式管理。實行配額、許可證管理的貨物，應當按照國務院規(guī)定經(jīng)國務院對外貿(mào)易主管部門或者經(jīng)其會同國務院其他有關部門許可，方可進口或者出口。因此，對于實施許可證進出口的消耗臭氧層物質(zhì)，其管制屬性屬于國家限制進出口貨物。以下分析：
（一）具有法定的原因來設定限制性管制。
消耗臭氧層物質(zhì)進出口之限制性管制屬性來自于《對外貿(mào)易法》的規(guī)定，該法第十五條第（一）項、第十一項給出了設定限制性管制的理由與法理依據(jù)：即“為保護人的健康或者安全，保護動物、植物的生命或者健康，保護環(huán)境”、“根據(jù)我國締結(jié)或者參加的國際條約、協(xié)定的規(guī)定”。而消耗臭氧層物質(zhì)進出口之限制性管制恰恰基于這兩個原因，并根據(jù)法定的兩個原因制定、發(fā)布、采取限制性管制的措施。
（二）事先申請配額并獲得配額和進出口許可證，否則不得進出口。
根據(jù)《對外貿(mào)易法》《貨物進出口管理條例》，國家對限制進口或者出口的貨物，實行配額、許可證等方式管理。我國對進出口消耗臭氧層物質(zhì)正好實施配額和進出口許可證管理。根據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》《名錄》，國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務院商務主管部門、海關總署制定、調(diào)整和公布《名錄》。進出口列入《名錄》的消耗臭氧層物質(zhì)的單位，應當依照條例的規(guī)定履行以下手續(xù)：
1.申請配額
進出口單位應當在每年10月31日前向國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理機構(gòu)申請下一年度進出口配額，并提交下一年度消耗臭氧層物質(zhì)進出口配額申請書和年度進出口計劃表。初次申請進出口配額的進出口單位，還應當提交法人營業(yè)執(zhí)照和對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記表，以及前三年消耗臭氧層物質(zhì)進出口業(yè)績。申請進出口屬于危險化學品的消耗臭氧層物質(zhì)的單位，還應當提交安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門核發(fā)的危險化學品生產(chǎn)、使用或者經(jīng)營許可證。
2.配額審批單
在年度進出口配額指標內(nèi)，進出口單位需要進出口消耗臭氧層物質(zhì)的，應當向國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理機構(gòu)申請領取進出口受控消耗臭氧層物質(zhì)審批單。特殊用途的消耗臭氧層物質(zhì)的出口，進出口單位應當提交進口國政府部門出具的進口許可證或者其他官方批準文件等材料。
3.申領進出口許可證
進出口單位應當持進出口審批單，向所在地省級商務主管部門所屬的發(fā)證機構(gòu)申請領取消耗臭氧層物質(zhì)進出口許可證。在京中央企業(yè)向國務院商務主管部門授權(quán)的發(fā)證機構(gòu)申請領取消耗臭氧層物質(zhì)進出口許可證。消耗臭氧層物質(zhì)進出口許可證實行一批一證制。每份進出口許可證只能報關使用一次，當年有效，不得跨年度使用。
（三）海關憑臭氧層物質(zhì)進出口許可證驗放。
進出口單位在獲得臭氧層物質(zhì)進出口許可證后，持進出口許可證向海關辦理通關手續(xù)。列入必須實施檢驗的進出口商品目錄的消耗臭氧層物質(zhì)，由海關依法實施檢驗。
（四）國務院環(huán)境保護主管部門、國務院商務主管部門的行政許可。
根據(jù)《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》，由國務院環(huán)境保護主管部門受理進出口單位的配額申請，并發(fā)放進出口配額，國務院商務主管部門根據(jù)配額發(fā)放進出口許可證，這兩項均屬于行政許可。具體可見國務院辦公廳關于公布《法律、行政法規(guī)、國務院決定設定的行政許可事項清單（2023年版）》的通知（國辦發(fā)〔2023〕5號）中生態(tài)環(huán)保部、商務部的行政許可范圍。
由以上分析可以得出結(jié)論，實施許可證進出口的消耗臭氧層物質(zhì)，其管制屬性妥妥地屬于國家限制進出口貨物，這一管制屬性是法律賦予的，無論從哪個角度來說，它均不屬于國家禁止進出口貨物，除了法律、行政法規(guī)及其授權(quán)規(guī)定外，不能改變這一管制屬性。
四、違反規(guī)定進出口限制性管制的臭氧層物質(zhì)的行為定性及法律后果。
違反《海關法》的行為可以分為三種，一是走私行為，二是違反海關監(jiān)管規(guī)定行為，三是侵權(quán)行為。這里只涉及前兩種行為，即走私行為和違反海關監(jiān)管規(guī)定行為。以下對違反規(guī)定進出口限制性管制的臭氧層物質(zhì)的行為定性及法律后果，作出分析：
（一）走私行為。
根據(jù)《海關法》第八十二條，違反本法及有關法律、行政法規(guī)，逃避海關監(jiān)管，偷逃應納稅款、逃避國家有關進出境的禁止性或者限制性管理的行為，是走私行為。違法進出口國家限制性管制的消耗臭氧層物質(zhì)如構(gòu)成走私行為，同樣依據(jù)此條規(guī)定的構(gòu)成條件進行判斷。根據(jù)《海關行政處罰實施條例》第九條第一款第(二)規(guī)定，應當提交許可證件而未提交但未偷逃稅款，走私國家限制進出境的貨物、物品的，沒收走私貨物、物品及違法所得，可以并處走私貨物、物品等值以下罰款。
問題在于：進出口國家限制性管制的消耗臭氧層物質(zhì)構(gòu)成走私行為的，是否有可能會構(gòu)成走私犯罪？作者認為，不可能構(gòu)成。《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2014〕10號）第二十一條所述“未經(jīng)許可進出口國家限制進出口的貨物、物品，構(gòu)成犯罪的，應當依照刑法第一百五十一條、第一百五十二條的規(guī)定，以走私國家禁止進出口的貨物、物品罪等罪名定罪處罰”只適用于刑法規(guī)定的構(gòu)成條件，因而該條只是重申罪刑法定原則：刑法如何規(guī)定，就如何定罪。詳細論證請參閱作者《論走私國家禁止進出口的貨物、物品罪之犯罪對象》《再評法釋〔2014〕10號走私刑事司法解釋第二十一條》《出口許可證管理貨物界定及走私違法性分析》《走私犯罪構(gòu)成兩要件概說》等專業(yè)文章。
（二）違反海關監(jiān)管規(guī)定行為。
根據(jù)《海關行政處罰實施條例》第十二條，違反海關法及其他有關法律、行政法規(guī)和規(guī)章但不構(gòu)成走私行為的，是違反海關監(jiān)管規(guī)定的行為。因此，只要排除走私行為，只能構(gòu)成違反海關監(jiān)管規(guī)定行為。同樣，違法進出口國家限制性管制的消耗臭氧層物質(zhì)如不構(gòu)成走私行為的，即構(gòu)成違反海關監(jiān)管規(guī)定行為。
根據(jù)《海關行政處罰實施條例》，違法進出口國家限制性管制的消耗臭氧層物質(zhì)的，有兩種處罰，主要區(qū)分是有無向海關如實申報：一是如實申報，違反國家進出口管理規(guī)定，進出口國家限制進出口的貨物，進出口貨物的收發(fā)貨人向海關申報時不能提交許可證件的，進出口貨物不予放行，處貨物價值30%以下罰款；二是未如實申報，進出口國家限制進出口貨物的品名、稅則號列、數(shù)量、規(guī)格、價格、貿(mào)易方式、原產(chǎn)地、啟運地、運抵地、最終目的地或者其他應當申報的項目未申報或者申報不實的，影響國家許可證件管理的，處貨物價值5%以上30%以下罰款。
五、結(jié)束語
判斷進出口貨物的禁止性限制性管制屬性，只應當按照法律規(guī)定來進行，以法律、行政法規(guī)或其授權(quán)發(fā)布的禁止進出口貨物、限制進出口貨物的規(guī)定為依憑。同樣，判斷違法進出口禁止性限制性管制屬性的行為性質(zhì)及法律后果，也應當以法律、行政法規(guī)規(guī)定為依據(jù)，除此以外的解讀與運用，都是臆想和猜測，應當予以摒棄。
深圳市進出口商會“首席關務專家”。2006年創(chuàng)辦“海關律師網(wǎng)”
(http://www.essta.cn/)、編纂“海關法庫”,形成完整的海關與外貿(mào)法律體系。
著述：《海關估價與納稅爭議》 (與陳兵合著,于2024年1月由中國海關出版社出版發(fā)行); 《走私刑事辯護文 集》 (第一集、第二集);數(shù)百篇專業(yè)文章。
郵箱：sgd@customslawyer.cnguodong sun@landinglawyer.com